L’évaluation des politiques publiques dans les

administrations d’Etat,

éléments pour un diagnostic

Par Bernard Perret

Premier congrès de la Société française d’évaluation, Marseille, 4 et 5 juin 1999

Page personnelle de Bernard Perret et accès à d'autres textes sur l'évaluation

Porter un diagnostic sur le développement de l’évaluation n’est pas chose aisée. Le champ des pratiques à prendre en compte se présente en effet comme un champ morcelé dont les limites floues défient toute tentative de bornage. Il existe certes des définitions de l’évaluation, mais elles ont un caractère plus normatif que descriptif. La situation est , de ce point de vue, encore plus confuse au niveau national qu’au niveau régional. En région, le champ de l’évaluation est en effet unifié et structuré par les comités régionaux d’évaluation et par deux grandes procédures : l’évaluation des contrats de plan et l’évaluation des Fonds structurels. Rien de tel au niveau national, la procédure interministérielle (décret de 90 révisé 98) ne concernant qu’un petit nombre d’opérations parmi les multiples formules de contrôle, d’audit, d’étude ou de recherche appliquée se réclamant peu ou prou de l’évaluation. Par chance, l’histoire officielle de l’évaluation est jalonnée par un certain nombre de bilans bien documentés sur lesquels il est possible de s’appuyer.

I- Le constat récurrent d’un déficit d’identité

I-1) Les hésitations de la " politique de l’évaluation "

En France plus qu’ailleurs, le développement de l’évaluation publique est indissociable de la " politique de l’évaluation ". Celle-ci s’est traduite au cours des trente dernières années par une succession d’initiatives institutionnelles aux fortunes diverses. L’histoire de cette politique a été marquée par deux moments forts, deux tentatives plus poussées pour inscrire l’évaluation dans le fonctionnement de l’Etat :

• La Rationalisation des Choix Budgétaires (1970- 1984). Les promoteurs de la RCB s’intéressaient aux budgets de programme et à l’évaluation ex-ante, plus qu’à l’évaluation ex-post. La RCB n’en a pas moins suscité un développement substantiel des études et recherches à caractère évaluatif au sein des administrations (500 études mises en chantier, dont 40 études lourdes à caractère interministériel).
• La fin des années 80, sous le gouvernement Rocard a été marquée par une relance de l’évaluation dans le contexte de la politique dite de " Renouveau du service public ". L’évaluation constituait l’un des quatre axes de cette politique, tels qu’exposés dans la circulaire de février 89 ("Une politique de relations du travail rénovée ; une politique de développement des responsabilités ; un devoir d'évaluation des politiques publiques ; une politique d'accueil et de service à l'égard des usagers "). Le rapport demandé par le Premier ministre à Patrick Viveret, véritable manifeste en faveur de l’évaluation démocratique, a fortement contribué à populariser l’idée d’évaluation, promue thème de colloques et de débats intellectuels. En quelques années plusieurs organismes ou commissions d’évaluation furent crées : Comité National d’Evaluation de la Recherche (1989), Commission Nationale d’Evaluation du RMI (1989-1992), Comité d’évaluation de la politique de la ville, et enfin création du dispositif interministériel d’évaluation CIME-CSE par le décret du 22 janvier 1990, récemment annulé par le décret du 18 novembre 1998 créant le Conseil National de l’Evaluation

Ces deux accès de volontarisme ont été suivis de longues phases de désintérêt de la part des pouvoirs publics. La période actuelle témoigne t-elle d’un regain d’intérêt du gouvernement pour l’évaluation ? La relance du dispositif interministériel constitue indéniablement un signe positif, mais la preuve d’une implication effective du Premier ministre dans son fonctionnement reste à apporter. Au sein de la plupart des ministères, la volonté politique de développer l’évaluation semble faire défaut. A cet égard, le changement du directeur et de la dénomination de la Direction de l’Evaluation et de la Prospective du Ministère de l’éducation constitue un symptôme préoccupant.

Dans ce diagnostic sur la politique de l’évaluation, une mention particulière doit être faite de l’attitude du Parlement. Le désintérêt du Parlement français pour l’évaluation est un fait avéré (en dépit de la création, en 1982, de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques). Depuis quelques années, cependant, les hommes qui se succèdent à la Présidence de l’Assemblée nationale manifestent une volonté certaine de renforcer son rôle de contrôle de l’action gouvernementale et de l’usage des fonds publics. La présidence de Philippe Seguin a été marquée par le vote de deux lois (en juin 1996) créant un Office parlementaire d’évaluation des lois et un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques. Ces lois étant pratiquement restées lettre morte, il est inutile de commenter leur contenu. Laurent Fabius a récemment signifié quasi officiellement leur mise en sommeil, au profit d’un dispositif d’analyse de l’efficacité économique de la dépense publique, d’ambition plus modeste, relevant uniquement l’Assemblée nationale. Quelle que soit par ailleurs son intérêt, cette nouvelle initiative n’a qu’un rapport marginal à l’évaluation des politiques publique.

I-2) Retour sur quelques diagnostics passés

Depuis quinze ans, les débats sur l’évaluation ont été ponctués de plusieurs états des lieux qui fournissent des références utiles pour analyser l’évolution récente.

a) Le bilan effectué par Nioche et Poinsard en 1983

Le premier bilan du développement de l’évaluation en France est celui qu’ont réalisé Jean-Pierre Nioche et Robert Poinsard en 1983 à l’occasion du colloque organisé par le ministère de finances et le ministère de la fonction publique(1). Colloque qui marque la fin de l’expérience de RCB (Poinsard, le principal organisateur, est responsable de la cellule RCB du Ministère des finances) et le lancement officiel de la réflexion sur l’évaluation dans l’administration.

L’une des leçons majeures de ce bilan est que l'évaluation ex-post s’est développée parallèlement à la RCB depuis le début des années 70. Sans prétention à l’exhaustivité, Nioche et Poinsard ont recensé près de trois cents études ayant pour objet l’évaluation a posteriori des effets des politiques publiques, réalisées pour la plupart au cours des cinq années précédent leur enquête. Dès le début des années 80, on ne manquait donc pas d'études à caractère évaluatif. Pour autant, la situation était jugée globalement peu satisfaisante par les auteurs, et il vaut la peine de reprendre ici les différents points de leur diagnostic :

• Nioche et Poinsard insistent sur la faible visibilité de l’évaluation. L'évaluation n’est pas clairement identifiée comme une activité spécifique, distincte de la recherche en sciences sociales et du contrôle.
• Deuxième constat, lié au précédent : l’éclatement du champ. Eclatement qui se manifeste par la variété des profils professionnels et par la diversité des conceptions de l’évaluation qu’ils mettent en oeuvre. Pour certains, l’évaluation se distingue mal du contrôle ou de l’audit, tandis que pour d’autres elle englobe toutes les formes d’études d’aide à la décision. Corrélativement, il se produit peu d'échanges et de capitalisation d'expériences entre les services ou organismes.
• La qualité méthodologique des évaluations est inégale. Les outils mis en oeuvre sont généralement rudimentaires et les démarches suivies peu formalisées (les auteurs notent l’absence quasi totale de protocoles expérimentaux). Les évaluations ont un caractère plus descriptif que comparatif ou explicatif, et les tentatives pour mesurer scientifiquement l’impact des politiques restent rares.
• La rédaction des rapports d’évaluation pèche par manque de rigueur et d’objectivité. " L'impression qui prédomine est que l'on se trouve souvent, surtout dans le cas des évaluations administratives, en présence de démarches assez peu rigoureuses. Cela peut venir de la pénurie d'informations significatives et de leur coût élevé. Mais il apparaît souvent que la présentation et la discussion des hypothèses, des instruments et finalement des résultats obtenus s'effacent devant l'affichage des faits et des arguments en faveur de la thèse retenue ".
• Les rapports entre les commanditaires, les responsables de l’action évaluée et les évaluateurs ne sont pas clairs. La mode de décision dominant est l’autosaisine.
• Enfin et surtout, l'évaluation était peu insérée dans l’action politique et administrative. " L’évaluation remplit surtout une fonction de connaissance. Son rôle dans les processus de décision et dans le débat public est actuellement faible ".

Ce diagnostic fournit une bon point de départ pour analyser les évolutions survenues depuis 15 ans. En dépit de certains progrès, nous verrons que les principaux problèmes soulevés par Nioche et Poinsard ont conservé toute leur actualité : L'évaluation demeure une activité faiblement identifiée, insuffisamment systématisée, et dont les résultats sont sous utilisés.

b) Le bilan effectué par le CSE en 1991

Un nouveau bilan a été effectué par Sylvie Trosa et moi-même en 1990, à l’occasion du premier rapport du CSE (Note :L’évaluation de l’expertise à la responsabilité, La Documentation française 1991). Pour réaliser ce bilan, nous avions interrogé une bonne partie des responsables des services et organismes ayant des compétences en matière d’évaluation - au niveau national exclusivement -, et réalisé pas moins de 24 fiches, reproduites dans le rapport, sur l’activité de ces unités.

La première conclusion de ce travail est que les administrations manifestent un intérêt croissant pour l’évaluation : " Dans la quasi-totalité des administrations, la fonction évaluative est désormais identifiée en tant que telle", sous la forme d’unités administratives spécialisées, isolées ou rattachées à des services d’études aux attributions plus vastes. De plus, comme je l’ai indiqué plus haut, plusieurs commissions ou comités d’évaluation indépendants venaient tout juste d’être crées (CNE, CNER, Commission d’évaluation du RMI, Comité national d’évaluation de la politique de la ville, Agence nationale d’évaluation des pratiques médicales, Comité d’évaluation des nouvelles qualifications). L’un des apports de notre enquête fut de faire apparaître l’hétérogénéité du développement de l’évaluation selon les domaines de l’action publique. La politique de l’emploi, la lutte contre l’exclusion, la politique de la ville, le système éducatif, la recherche scientifique, l’aide au développement, les aides au secteur productif, les actions de modernisation administrative nous sont apparus comme des thèmes de prédilection pour l’évaluation, tandis que d’autres aspects de l’action publique demeuraient complètement à l’écart (prévention sanitaire, politiques de régulation, politique macro-économique).

En ce qui concerne la nature des pratiques évaluatives, nos observations rejoignaient largement celles de Nioche et Poinsard : éclatement du champ, hétérogénéité des finalités et des objets de l’évaluation, absence de références méthodologiques communes, absence de transfert d’expérience d’un secteur à un autre, etc. L’un des points qu’il nous avait semblé important de souligner était le caractère trop peu formalisé des démarches d’évaluation : "La cohérence des différents éléments structurels qui caractérisent un projet d’évaluation (finalités, questionnement, dispositif, méthodes) est en général peu explicite". Ce flou dans la démarche fait en effet disparaître la spécificité de l’évaluation : "Pratiquée dans le contexte du contrôle, l’évaluation désigne parfois un simple recueil de constats et d’observations assortis de jugements à caractère intuitif sur les résultats et les objectifs de la politique. Dans le contexte des études-recherche, l’évaluation se réduit trop souvent à une recherche sur certains aspects d’une politique à partir d’un questionnement sans rapport direct avec les préoccupations des acteurs et des décideurs " (pp. 31-32).

En positif, cependant, nous avions observé la volonté affichée par les corps d’inspection et la Cour des comptes de mieux identifier l’évaluation comme une pratique distincte du contrôle, nécessitant des procédures et des méthodes spécifiques : " Les corps d’inspection et de contrôle ont compris l’intérêt de mettre en œuvre, directement ou en sous-traitance, des méthodes (enquêtes, statistiques, monographies,…) qui ne relèvent normalement pas de leur métier ". Avec le recul du temps, je ne suis pas sûr que ces bonnes intentions aient été suivies d’effet, sauf peut-être dans le cas de l’IGAS.

En 1995, un rapport du Plan sur le fonctionnement du dispositif interministériel, rédigé par Nicolas Tenzer, brosse un rapide tableau de la situation de l’évaluation dans l’administration. Quelques-uns des problèmes relevés dans les bilans précédents sont de nouveau pointés : diversité des acceptions de l’évaluation, hétérogénéité méthodologique et faible impact sur la décision publique. " L’évaluation étant souvent considérée – à tort – comme une forme particulière d’étude, les effets sur la décision publique sont souvent indirects. Rares sont les cas où une évaluation est décidée et menée à bien parce qu’on envisage de modifier une politique publique " (37). Le rapport contient toutefois une notation plus optimiste sur les progrès de la culture de l’évaluation " On note aujourd’hui une réelle appropriation des concepts de base de l’évaluation et une meilleure compréhension de la place relative des différents types de démarche et de méthode ".

I-3) Le bilan de la procédure interministérielle

Je me limiterai sur ce point à quelques éléments factuels. Le comité interministériel de l'évaluation s'est réuni à trois reprises (juillet 1990, mars 1991, mars 1993). Après cette date, les évaluations qui ont été lancées l'ont été selon une procédure allégée (décision du cabinet du Premier ministre). L’une des dispositions essentielles du décret de 90, la délibération du Comité interministériel sur les suites à donner aux évaluations, est tout simplement restée lettre morte.

Sur les vingt-trois projets d'évaluation lancés dans le cadre de la procédure de 1990, seize sont actuellement terminés ou en voie de l’être. Parmi les opérations terminées, on trouve douze évaluations décidées par le Comité interministériel de l'évaluation :

• L'impact du développement de l'informatique sur l'efficacité de l'administration (1992)
• La politique de réhabilitation du logement social (1993)
• L'accueil des populations défavorisées dans certains services publics (1993)
• Les politiques d'insertion sociale des jeunes en difficulté (1993)
• La politique d'aménagement des rythmes de vie de l'enfant (1994)
• La protection des zones humides (1994)
• La politique sociale et culturelle en faveur des agents de l'Etat (1995)
• La loi quinquennale pour l'emploi (1996)
• La prévention des risques naturels majeurs (1997)
• La politique de maîtrise de l'énergie (1997)
• La politique de la montagne (1998)
• La loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme (dite "Loi Evin").

Et quatre évaluations décidées par le Conseil économique et social :

• Les aides au logement (1993)
• La politique d'aide à la localisation des activités dans les zones de conversion (1994)
• La lutte contre la grande pauvreté (1995)
• Les mesures en faveur des salariés âgés de plus de 55 ans (1996)

I-4) Le Club de l’évaluation, un observatoire des pratiques

Le Club de l’évaluation animé par le Ministère de la Fonction Publique a été créé en 1990 pour favoriser les échanges entre fonctionnaires (principalement parisiens) impliqués dans l’évaluation. Les réunions du Club sont principalement consacrées à la présentation d’évaluations terminées, dont les méthodes et les résultats sont soumis à la discussion des membres. Le Club a tenu 42 séances depuis sa création, ce qui ouvre une fenêtre intéressante sur l’évolution des pratiques au cours de cette période.

Le nombre de participants au réunion du Club s’est plutôt accru au cours de la période, mais il reste modeste (entre 10 et 40, pour un fichier de quelques centaines de personnes). Plus préoccupant, le flux des évaluations nationales arrivées à leur terme et susceptibles d’être présentées au cours d’une réunion du Club, après avoir augmenté au début de la décennie, a tendance à stagner depuis trois ans, ce qui transparaît dans l’accroissement du nombre des séances consacrées à des évaluations régionales ou à des expériences étrangères. Cette impression de stagnation est certainement liée à l’assoupissement du dispositif du interministériel jusqu’à sa récente relance, mais elle concerne également l’activité des unités d’évaluation implantées dans les ministères. En revanche, il semble que l’on assiste à un développement récent de l’évaluation dans un certain nombre d’organismes publics autonomes (Ademe, Cnaf...).

I-5) La multiplication des textes méthodologiques

Au titre des indices positifs, il convient de mentionner la multiplication des guides et autres textes méthodologiques, vecteurs d’une homogénéisation des conceptions de l’évaluation :

• Petit guide de l’évaluation du CSE
• Guide des démarches d’évaluation du Ministère de l’équipement
• Note méthodologique rédigée par le Ministère des Affaires étrangères,
• Guide de l’IGAS
• Chapitre consacré à l’évaluation dans le manuel de vérification de la Cour des comptes ;
• Les cahiers Means (C3E, Commission européenne)
• Mémento sur l’évaluation des programmes financés par les fonds structurels européens (DATAR).

La lecture de ces guides suggère l’émergence d’un corpus relativement cohérent de concepts et de standards méthodologiques.

II- Synthèse et Hypothèses

II-1) Impression générale

Résumons : après une amorce de développement au début des années 90, l’évaluation marque le pas au niveau national, tout particulièrement dans les administrations centrales. On assiste, certes, à la constitution d’un milieu (ce dont témoignent la rédaction de textes méthodologiques, les activités du Club de l’évaluation et la création de la SFE), mais la dynamique de ce milieu est actuellement tirée par le développement de l’évaluation aux niveaux régional et européen.

II-2) Hypothèses interprétatives

Les causes de la résistance de l’Etat à l’évaluation sont bien connues :

• faiblesse des pressions externes s’exerçant sur l’administration (de la part du Parlement, des médias et de l’opinion publique) ;
• conception de l’intervention publique qui privilégie la notion de politique sur celle de programme (or, il est plus simple et plus naturel d’évaluer un programme qu’une politique) ;
• mais peut-être le facteur le plus décisif réside t-il dans une configuration spécifiquement française de l’expertise sur l’action publique.

II-3) Une expertise sur l'action publique fragmentée et corporatiste

Pour expliquer le faible développement de l'évaluation en France, on évoque rituellement le manque de spécialistes biens formés. A y regarder de près, une telle affirmation est sans fondement. L'examen d'un nombre conséquent de travaux d’étude et d’évaluation me conduisent personnellement à la conclusion que les déficiences de l'offre d'expertise ne constituent pas un réel facteur de blocage (2).

Les compétences techniques et méthodologiques nécessaires à l'évaluation existent donc, mais elles sont peu valorisées et mal identifiées en tant que compétences spécifiques. Paradoxalement, cet état de fait résulte moins d'un vide que d'un "trop plein". L'évaluation a d'autant plus de mal à exister que son domaine est déjà investi par des groupes puissants et reconnus qui incarnent d'autres conceptions de l'expertise sur l'action publique.

Il est arrivé que l’on accuse les corps d'inspection et la Cour des comptes de vouloir monopoliser l'évaluation. La vérité est que, dans l’ensemble, ils s'en désintéressent. On pourrait en dire autant d'autres centres d’expertise bien implantés au coeur de l’Etat comme les statisticiens économistes de l'INSEE ou le Conseil d'Etat. En réalité, cet évitement n'est pas innocent : il permet de tenir sa position d’expert sans avoir à s’expliquer sur son questionnement et ses méthodes. Via une conception floue et extensive de leurs missions, les organismes de contrôle occupent, de fait, une partie du terrain qui, dans d'autres pays, est occupé par l'évaluation. Ils possèdent une expertise de fait, difficilement contournable, sur les mécanismes de l'action publique (non sans lien avec le fait qu'une proportion non négligeable de leurs membres a exercé des responsabilités politiques), ainsi qu'une tradition d'indépendance d'esprit qui leur permet d'exercer un quasi-monopole de la critique légitime du fonctionnement de l'Etat.

Le rôle des corps de contrôle s'inscrit dans le contexte plus général d'une tradition française qui fait de l’expertise un attribut de l'autorité publique. L'Etat français, à travers ses grandes écoles, ses corps d'ingénieurs, d'économistes et d'inspecteurs, se considère depuis fort longtemps comme un producteur de connaissance sur la société. La lecture de Tocqueville montre que ce trait remonte à l'ancien régime : "Le gouvernement central ne se bornait pas à venir au secours des paysans dans leur misère ; il prétendait leur enseigner l'art de s'enrichir, les y aider et les y forcer au besoin. Dans ce but, il faisait distribuer de temps en temps par ses intendants et ses subdélégués de petits écrits sur l'art agricole, promettait des primes, entretenait à grand frais des pépinières dont il distribuait les produits" (3). On pourrait également rappeler l'expédition de Napoléon en Egypte, entouré de quelques uns des plus grands savants de son époque.

Jean Leca a qualifié de "sciences étatiques" cette configuration particulière des rapports entre la connaissance et le pouvoir. Et il a montré de manière à mon avis très convaincante pourquoi cette configuration induit une instrumentalisation politique du savoir contraire à l’idéal régulateur de l’évaluation :

• Les sciences étatiques fondent leur autorité sur le prestige social de l'expertise officielle plus que sur l'explicitation de leurs méthodes : "des causes sont désignées, des bilans sont dressés, des pratiques sont admonestées, des conseils de réforme sont donnés sans que l'on sache très bien comment cette opération de connaissance a été lancée, comment elle a été instruite, à quel tempo et avec qui, sur quels protocoles d'enquête et d'argumentation elle se fonde". (4). On peut faire l'hypothèse que le mode de sélection des élites administratives et politiques, source de confusion latente entre le savoir et le pouvoir, n'est pas pour rien dans ce travers. Ce qui est labellisé par l'Etat bénéficie d'une présomption de crédibilité.
• Elles adoptent de manière insuffisamment critique le regard de l'Etat sur la société : "Les sciences étatiques sont des sciences qui voient la société du point de vue de l'Etat, comme une série de "problèmes" posés à ce dernier, découpés par ses appareils et traités par des normes que les particuliers devraient respecter (...) La société concrète devient un ensemble de "questions" - par exemple, les "questions sociales" - ou un ensemble de secteurs ou d'objets de "politiques" économiques, sociales, urbaines, judiciaires".
• Toujours selon Leca, elles sont "naturellement tournées vers le fonctionnement interne (normes, moyens pratiques, jeux d'acteurs) de l'appareil de l'Etat", plus que vers la compréhension des systèmes sociaux qui constituent les domaines d'application de l'action publique.
• En réaction à cette domination pratique de la science étatique, les sciences sociales académiques ont été marquées par une tradition critique, voire purement dénonciatrice, qui met en avant l'autonomie du pouvoir intellectuel et le refus de toute compromission avec les pouvoirs économique et politique. La recherche évaluative n'a jamais été considérée comme une partie "noble" de l'activité des chercheurs en sciences sociales.

L'une des particularités françaises les plus défavorables à l'évaluation est la tendance à valoriser la dimension personnelle de l'expertise. Il y a quelques mois, un grand journal du soir mettait au crédit du Premier ministre le fait d'avoir demandé 50 rapports à des personnalités depuis sa nomination, et de mettre ainsi les "savants au service de la décision". Dans un cas au moins, on a une illustration frappante de l'avantage comparatif de l'expertise personnalisée sur l'évaluation. En 1996, une évaluation interministérielle sur la politique de l'emploi avait procédé à une synthèse très rigoureuse et approfondie de toutes les études disponibles sur l'impact des baisses de charge sociales sur l'emploi. Les résultats de cette évaluation, quoique raisonnablement clairs et explicites, n'avaient pas eu un grand impact dans la presse. Trois ans plus tard, le Premier ministre confie à Edmond Malinvaud un rapport sur le même sujet, avec, cette fois, un impact social nettement plus important. Commentaire du journal : ce rapport a permis de "présenter comme une solution objective ce qui aurait pu passer pour une recette purement libérale". Les rapports, toujours selon la même source, sont d'un usage politique particulièrement souple : ils "permettent au gouvernement de définir un point d'équilibre, un taux d'acceptation des réformes par les acteurs sociaux" (5).

III- Conclusion : pourquoi l'évaluation est malgré tout appelée à se développer

En dépit de ce constat pessimiste, on peut penser que l’évaluation est appelée à se développer. Elle semble en effet fournir une réponse à un ensemble de problèmes que l’on peut rassembler autour du concept de " crise de la gouvernance ".

III-1) La Crise de la gouvernance

Par crise de la gouvernance, on comprend ici les phénomènes suivants :

• La complexité croissante des problèmes et des attentes sociales. Il devient de plus en plus difficile de modéliser les contradictions sociales et d’agréger la demande sociale (sont en cause ici : l'éclatement du monde salarial, qui complique la régulation sociale : exemple, la fragmentation de la culture et des valeurs, l’individualisation des modes de vie...).
• La complexité croissante des systèmes d’action publique. La mondialisation, la construction européenne et la décentralisation impliquent une multiplication des actions menées en partenariat. Les problèmes qui se posent à l'action publique relèvent de niveaux géographiques divers, flous et évolutifs. Ce qui impose une reconfiguration permanente de la territorialité des systèmes d'action. Cela se traduit, par exemple, par l'inflation des zonages institués par les politiques publiques (Communauté européenne, Euroland, région, département, communes, zones transfrontalières, districts, syndicats intercommunaux, zonage des Fonds structurels européens ou de la PAT, massifs, ZEP, quartiers DSQ, zones franches, etc.). Chacun de ces niveaux secrète des structures de pouvoir spécifiques, aux statuts politiques diversifiés, qui sont amenées à collaborer dans la définition et la mise en oeuvre de l'action publique. On s'éloigne de plus en plus de la situation dans laquelle un acteur politique dominant, l'Etat, était entièrement souverain à l'intérieur d'un territoire national.
• La crise du paradigme "balistique" de l'action publique. Par paradigme "balistique", on entend le fait qu'une action publique vise une cible et définit une trajectoire déterministe pour atteindre cette cible, comme dans le cas d'un tir d'artillerie. Dans le cadre du paradigme balistique, le gouvernement agit en fonction de réponses prévisibles de la société. Exemple : si on réduit les charges sociales, les entreprises vont embaucher, etc. La crise du paradigme balistique est d’abord la conséquence du fait qu'une société complexe est plus imprévisible. Mais cette imprévisibilité résulte également de ce que certains sociologues ont appelé la "réflexivité sociale". Par réflexivité sociale, on entend le fait que des acteurs sociaux plus instruits et mieux informés ont tendance à intégrer une théorisation des effets attendus de cette politique dans leurs réactions aux interventions de la puissance publique. Cette observation est à la base de la théorie économique des "anticipations rationnelles", qui fonde la critique néo-libérale de l’interventionnisme économique.
• La crise des idéologies et de l'autorité. Cette crise se manifeste dans la relation gouvernants-gouvernés : On ne fait plus confiance a priori sur la base de valeurs affichées, mais on demande des résultats. Elle se manifeste également au sein des organisations (crise de l’autorité hiérarchique).

III-2) L'évaluation comme réponse pertinente à la crise de la gouvernance 

• L’évaluation peut permettre d’augmenter le degré de rationalité des systèmes d’action face à des réalités complexes. La statistique et les indicateurs économiques n’y suffisent plus : on a besoin de connaissances fines et contextualisées sur les processus sociaux.
• L’évaluation favorise le développement d’une "culture de l'implémentation", attentive aux écarts qui s’introduisent nécessairement entre les intentions, leur mise en pratique, et les effets sociaux qui en découlent.
• Dans la mesure même ou elle parvient à échapper à une instrumentalisation trop grossière, l’évaluation peut constituer une ressource politique, utilisable dans certaines circonstances pour renforcer la crédibilité, la légitimité et l’autorité du discours des pouvoirs publics.
• L’évaluation peut contribuer à augmenter la motivation et les compétences des agents publics (en lien notamment avec la culture de l'implémentation).
• Enfin, l’évaluation joue un rôle de médiation, en facilitant les échanges d’information et la coordination d’acteurs autonomes engagés dans une action publique partenariale.

Notes

• (1) dont les actes ont été publiés sous le titre L’évaluation des politiques publiques, éd. Economica 1984.
• (2) dès 1985, on pouvait lire dans un rapport du plan (Evaluer les politiques publiques, La Documentation Française 1985) : "Il n'existe pas de goulot d'étranglement technique pour le développement de l'évaluation en France".
• (3) note : Alexis de Tocqueville, L'ancien régime et la révolution, Gallimard 1991, p. 108).
• (4) Jean Leca, "Sur le rôle de la connaissance dans la modernisation de l'Etat", Revue française d'administration publique n°66 avril-juin 1993, p. 190.
• (5) Le Monde du 15/09/98.

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