CONFERENCE DE MICHEL SANTO

30 MARS 2005

«INTERCOMMUNALITE : TRANSFORMATION DU PAYSAGE

 POLITIQUE FRANÇAIS »

            Mesdames et messieurs, que je vous rassure tout de suite. Il n’est pas dans mes intentions, en ce début de soirée, de vous infliger ce qui pourrait ressembler à un cours de droit administratif sur l’histoire juridico-politique de la forme communale et des différentes formes d’intercommunalités de 1789 jusqu’à nos jours. La manière est certes très intéressante, mais vous en conviendrez avec moi, elle nécessite du temps, une bonne année universitaire, beaucoup trop de temps donc pour le format dont je dispose ce soir. D’autre part, et pour tout dire son caractère assez rébarbatif, ne me semble pas du tout convenir à l’esprit même de vos conférences. Il n’est pas non plus dans mes intentions de vous exposer l’histoire concrète des conditions dans lesquelles s’est construite l’intercommunalité locale dans la Région Languedoc Roussillon, le Département de l’Aude ou le Pays de la Narbonnaise par exemple, depuis 1999, et au risque de nous perdre dans le détail et de manquer l’essentiel.

            Ceci dit, dans la discussion qui suivra mon intervention l’occasion me sera peut être fournie d’illustrer mon propos général par quelques exemples tirés du contexte régional présent. Je centrerai donc mon propos, dans ce premier temps de notre soirée, au risque de passer un peu vite sur les aspects institutionnels, juridique et politiques, sur les relations entre les différents modes de gestion publics : état, communes, inter communes et leurs territoires. Espaces considérés dans leur globalité. J’essaierai donc d’expliquer pourquoi notre pays est, en la matière, dans une situation très singulière. Dit de manière un peu plus triviale, je tenterai de répondre, en réfléchissant avec vous sur : La longue durée de notre histoire aux questions suivantes :

Pourquoi donc, aujourd’hui, et pourquoi faire surtout, en sus des communes, des communes de communes (CC), des communes d’agglomération (CA), des communes urbaines (CU), des pays, des schémas de cohérences territoriaux  (SCOT) ?

Quelle est l’utilité de ces structures intercommunales ?

Seront-elles, sont-elles plus efficaces que les communes ?

            Toutes ces questions d’ailleurs ne manquent pas d’être posées par les élus eux-mêmes, mais oui, comme par beaucoup d’autres acteurs de la vie économique, sociale et politique qui, il faut bien le constater, sont un peu perdus dans ce maquis de structures et de ces compétences qui fait de notre pays, dans ce domaine aussi, une exception, à tout le moins européenne. Ne parlons pas des citoyens et des électeurs… Et pour cause. Notre pays, en effet, se caractérise par un empilement de niveaux d’administration locale sans exemple en Europe. Qu’on en juge :

-         36 800 communes,

-         100 Départements,

-         26 Régions,

-         2525 groupements de collectivités à fiscalité propres (communes d’agglomération CA, communes de communes CC, communes urbaines CU), sans compter les diverses formes de syndicats intercommunaux à vocation unique ou multiple…

Cette réalité induit à juste titre un fort sentiment de morcellement, de complexité, de gaspillage auquel s’ajoute un doute plus ou moins bien exprimé quant à la portée réelle du contrôle démocratique exercé par les citoyens. De fait, si je dois sanctionner ou approuver la manière dont sont gérés les Universités, les lycées, les CFA, les collèges, les écoles primaires, à quel collège électoral, à quel président d’exécutif je fais part de mon jugement à travers mon vote ? Pourquoi donc un tel état de fait ? Pourquoi donc lorsqu’il s’agit d’une collectivité, d’un groupement de collectivités ou d’un élu n’imagine t’on de supprimer quoi que ce soit ? Pourquoi ce qui s’est fait en Allemagne, en Belgique ou en Angleterre n’a pas pu se faire en France ? La réponse, il faut aller la chercher loin dans notre histoire. Et l’on verra, à cette occasion, la force de résistance à toute évolution nécessaire que peut exercer un système institutionnel avec ses agents, ses élus, sa culture…Car il faut savoir que depuis le 14 décembre 1789, date de création des communes, jamais plus d’une vingtaine d’années ne se sont écoulées sans que le législateur ne soit saisi d’un projet visant à en resserrer le dispositif. Toutes les démarches contraignantes ont en effet échoué. Quant aux tentatives, fort nombreuses, qui en appelaient au volontariat, elles n’ont trouvé que très peu de candidats, les mesures d’incitations fiscales n’ayant jamais été suffisamment attrayantes, en tout cas jusqu’en 1999. Nous y reviendrons… En fait notre paysage administratif morcelé est le produit d’un arbitrage politico juridique consacré par le décret du 14.décembre 1789 qui installe « une municipalité dans chaque ville ou paroisse avec réduction du nombre de 44 000 à 38 000. » Dans le débat, déjà très vif à l’époque, sur le nombre et le périmètre des collectivités de base, c’est Mirabeau qui l’emporte. Et Mirabeau l’emporte en avançant deux arguments :

-         Le morcellement permet de mieux contrôler les citoyens

-         Le morcellement garantit le pouvoir central d’une certaine sérénité.

En face Thouret, Sieyès et Condorcet, souhaitent eux couvrir le territoire de 6 500 municipalités au motif que :

-         La démocratie est plus forte dans les grandes communes.

-         Les communes sont mieux organisées pour l’expression populaire.   

Ces derniers sont battus à plat de couture. La centralisation administrative et politique l’emporte. Elle prendra la forme d’un paysage politico administratif qui, jusqu’en 1982 sera structuré par une relation directe Communes / Etat. Un Etat qui, par ses préfets à la tête des Départements (échelon pivot et conservateur) et ses sous préfets dans les arrondissements, maillera tout le territoire. Maillage qui lui permettra d’assurer un contrôle normatif, financier, politique, culturel, linguistique et symbolique des 38 000 communes et de leurs habitants. Pour ma part, je vois au moins trois raisons à l’origine de cette architecture administrative extrêmement centralisée :

-         En premier lieu, bien sûr, le contexte révolutionnaire violent de l’époque : guerre civile et invasions étrangères.

-         En second lieu, il ne faut pas oublier qu’il s’agissait aussi de construire une Nation adossée aux exigences d’un individualisme révolutionnaire fondé sur une seule langue, un seul ensemble de droits et de devoirs, une relation directe du citoyen avec ses représentants politique. Dans le contexte de l’époque l’objectif était de briser tous les attachements horizontaux, attachements aux langues régionales, attachements aux territoires locaux et régionaux, attachements à travers les corporations aux métiers etc.… . Le seul qu’il importait de construire, vertical lui, et sans intermédiaire, était celui reliant le citoyen à sa représentation nationale.

-         En troisième lieu, j’ajouterai enfin une réalité économique et sociale profondément rurale et agraire où l’acteur majoritaire est le paysan isolé avec sa famille. Paysan profondément attaché à sa terre et à sa parcelle.

La conjugaison d’une agriculture très morcelée, éparpillée sur tout le territoire avec une citoyenneté révolutionnaire individualiste à caractère universaliste,dans un contexte de guerre ne pouvait que favoriser une organisation administrative et politique centralisée en étoile autour de la capitale. Organisation en étoile reproduite d’ailleurs dans chaque département. On voit bien que ce modèle d’organisation soit certes créateur d’unité mais qu’il est aussi potentiellement créateur de rigidités alors même qu’une société est, par nature souple, car multiple et toujours en mouvement. Et ce n’est que 100 ans plus tard, avec la loi du 22 mars 1890, que le législateur constate que les petites communes se trouvent dans l’incapacité d’assurer le minimum de services publics nécessaires. Elles manquent en effet des ressources fiscales nécessaires. Il crée donc la première forme d’intercommunalité : le syndicat de communes. Le succès, pour tout dire, n’est pas foudroyant, et pour cause, la règle de l’unanimité des communes préside à leur création ! ... La solidarité horizontale entre communes n’est pas encore au rendez-vous. On préfère et de loin la tutelle, autoritaire et paternaliste à la fois, de l’Etat. 

            Passons par-dessus la Quatrième République, où firent florès schémas, projets et commissions pour arriver dans la période 1959/1970. Non seulement le régime politique change, la Cinquième République est bien installée, mais le pays lui aussi est en pleine mutation : la reconstruction du pays est déjà bien engagée, la croissance économique est forte, l’exode rural s’accroît avec une accélération concomitante de l’urbanisation.

-         En 1940, 60% de  la population occupait 40% du territoire.

-         En 1970 la répartition était de 70% sur 30% du territoire.

 Dans ce nouveau contexte, il ne s’agit plus uniquement d’unir les efforts et de fédérer des structures du monde rural afin de mutualiser les ressources financières avec toute une variété de syndicats de communes : SIVU, SIVOM. Il faut aussi faire face au développement des villes centres et des communes suburbaines. En effet, la croissance urbaine, le long des côtes et dans les vallées, fait sauter les limites communales. On ne peut plus penser la création et la gestion d’équipements publics dans des espaces urbains continus et dans le seul cadre communal. La nécessité de faire converger les intérêts des villes centres et des communes suburbaines en matière de programmation et de gestion de grands équipements collectifs est donc de plus en plus manifeste. De nouvelles intercommunalités voient le jour, comme les districts. Mais encore une fois l’efficacité n’est pas au rendez-vous. Quelques chiffres pour illustrer le propos.

-         En douze ans, entre 1958 et 1970, on recense seulement 298 fusions intéressant 635 communes.

-         En 1970, on compte 1108 SIVOM regroupant 11 000 communes et 13 millions d’habitants dans le milieu rural et 90 districts regroupant 686 communes et un peu plus de 3 millions d’habitants dans le milieu urbain. C’est peu. Très peu. Trop peu.

Pendant ce temps, alors que la France empile structures sur structures, nos voisins européens eux adaptent leur administration publique au développement de la civilisation urbaine et à la concentration géographique de leurs habitants. Ils s’adaptent aussi à une Europe qui organise son intégration par des transferts de compétences des Etats au niveau européen, en commençant par l’économie et l’agriculture. En 1968, pour vous donner seulement deux repères, c’est la fin des derniers droits de douanes entre Etats membres et, en 1978, c’est la mise en place de la coordination des politiques monétaires entre les mêmes Etats membres. Parmi nos voisins européens donc, et entre 1958/1970,

-         L’Allemagne Fédérale, par exemple, ramène le nombre des ses communes de 24 000 à 8 500.

-         La Grande Bretagne de 1550 à 522.

-         La Belgique de 2350 à 990 …           

Pendant ce temps, pendant que nos partenaires européens adaptent leurs réseaux de collectivités locales aux nouvelles réalités de peuplement et au changement d’époque économique, la force de résistance de notre trio institutionnel : commune, département, Sénat s’impose. Et le modèle en étoile de notre administration publique avec la concentration de tous les leviers techniques, financiers et politique dans deux arrondissements parisiens fonctionnent à plein régime. Avec des effets de structurations économiques et sociales redoutables. Prenons l’exemple des grands équipements publics. Qu’a-t-on fait ? Eh bien ! Sur le modèle du réseau ferré mis au point par l’ingénieur Legrand en 1891, étoile parfaite convergent sur Paris, se déploient, pour me limiter aux plus importants, le réseau routier et l’espace aérien. Les conséquences de cette structuration du territoire national par ses grands réseaux étoilés sont bien connues sans qu’il soit nécessaire d’y assister. A la concentration politique, culturelle et administrative parisienne, s’ajoutent désormais une concentration de peuplement et une concentration économique tout autant parisienne… Etat des lieux consacré par le titre d’un ouvrage de JF. Gravier ayant marqué fortement les esprits de l’époque « Paris et le désert français. » Le cœur de l’étoile aura ainsi absorbé une grande partie de l’énergie produite par le pays… et aura contribué à une aggravation des disparités régionales. Dans ce genre de situation l’Etat ne pouvait pas ne pas réagir. Il fallait bien tenter de corriger ces déséquilibres et prévenir les risques de dislocation du territoire national. L’Etat crée donc de nouveaux outils tout en conservant, n’en pouvant mais, en l’éta,t le réseau des collectivités locales.

C’est ainsi que virent le jour la DATAR (Direction de l’Aménagement du Territoire créée en 1963) ainsi que 21 régions administratives (les futurs conseils régionaux) avec à leur tête 21 Préfets de Région.

C’est l’âge d’or de l’aménagement du territoire à la Française. L’Etat apparaît comme le seul arbitre et le seul garant de l’intérêt général. De grands chantiers sont lancés :

-         Aménagement du Languedoc,

-         Canal du Bas-Rhone,

-         Côte Aquitaine,

-         Fos Dunkerque…

-         3000 opérations de délocalisation.

Entre 1955 et 1975, création de 400 000 emplois en province (exemple : Montpellier Agropolis.) Mais cela ne suffit pas, et les esprits commencent à évoluer, un vent de renouveau commence à souffler, 68 approches. Et en 1969, le Général de Gaulle ose le coup de poker. Il tente de déverrouiller le système et d’accélérer le processus de décentralisation. Il avait, en effet, été très marqué par la reconstruction rapide de l’Allemagne et avait pu apprécier le rôle des institutions dans les performances économiques et sociales du Pays. Il décide donc d’adapter nos institutions. Et pour faire vite et fort, il propose une réforme radicale du Sénat, de faire sauter ce verrou. Le Sénat est en effet le gardien sourcilleux du statu quo de l’émiettement communal. Il représente le principal obstacle à toute réforme audacieuse de notre administration publique locale. Il est, de fait, le syndic des communes et des départements. De Gaulle propose aussi dans la foulée la création de Régions.

            Echec référendaire, victoire de la ruralité et de l’axe commune / département / sénat… 

            Une fois encore, l’absence d’une volonté politique réelle et durable, capable de briser les résistances locales et celles de leurs élus soucieux de conserver coûte que coûte un cadre familier bi centenaire, a manqué. Il est vrai qu’en 1970, la France est encore très rurale. Le poids relatif de l’agriculture diminue, mais les références culturelles et sociales de beaucoup de français sont cadastrales. Nombre d’entre eux ont encore un père ou un grand-père sinon à la ferme en tous cas à la campagne ou l’on va passer ses vacances. On commence aussi à acheter des résidences secondaires à la campagne. A cette réalité sociologique s’ajoute le fait que pour nos élites le rôle des institutions et des organisations locales dans le développement économique n’a jamais été pris au sérieux. Nos élites en effet se focalisent sur les équilibres économiques globaux et les règlements complexes, mais généraux, qu’elles prétendent appliquer sans discernement à tous les territoires de la France. Avec, comme conséquence, l’occultation des territoires, de leur géographie voire de leur identité. Vision de l’aménagement du territoire qui est à l’origine du gaspillage de nos territoires, de la dégradation de nos banlieues, et de l’enlaidissement de nos paysages. Mais, confronté aux réalités et, quand même, à la maturation des esprits, cette conception de l’aménagement du territoire d’une volonté collective, en fait volonté du pouvoir central, ne passe plus. Au moins pour deux raisons :

-         En premier lieu, l’objectif d’équilibre et d’égalité territoriale apparaît comme une fausse piste. La diversité et la faible densité des espaces ne sont plus considérées en soi comme un handicap inexorable. Ce qui commence à s’installer dans les esprits c’est l’idée que ce qui importe surtout c’est la capacité des territoires à s’animer et à être animés.

-         En deuxième lieu, les sociétés locales et donc leurs collectivités cherchent à redevenir maîtresse et actrices de leur destin et donc de l’aménagement de leur territoire.

Cette nouvelle manière de considérer le rapport de l’Etat aux territoires est aussi celui d’un changement d’époque. La crise du pétrole est passée par-là, en 1974, avec pour conséquence un ralentissement durable de la croissance. L’ouverture des marchés de l’accélération de l’intégration européenne est poursuivie. L’époque est finie où la DATAR pilotait les délocalisation d’entreprises ou les investissements étrangers en province. Il n’y a plus grand-chose à redistribuer. Les maires et les élus se trouvent eux par contre plutôt confrontés aux fermetures d’entreprises. Et, ils revendiquent des moyens et le droit d’intervenir dans le domaine économique, qui leur est interdit par la législation en vigueur. Dans ce contexte, trois nouvelles tentatives de regroupement communal vont s’insérer entre 1971 et 1982 :

-         Par exemple celle de Guichard, qui proposait la création obligatoire de CU (communes urbaines) pour toutes les agglomérations de 200 000 habitants. Echec encore.

-         En fait, ce n’est qu’avec les lois de décentralisation de 1982 que la révolution institutionnelle inaboutie du Général de Gaulle sera relancée.

-         Et ce par le transfert des exécutifs des départements et des régions aux élus, qui étaient détenues par les préfets. L’impulsion vers plus de souplesse et d’organisation dans notre système administratif était enfin donnée.

Ce passage du pouvoir aux élus sera accompagné de transferts de compétences aux départements, aux régions et aux communes. Il se traduira aussi par la suppression des tutelles administratives et financières de l’Etat sur les collectivités. Cela dit, dans le premier temps de cette nouvelle phase historique le recours à toute mesure un tant soit peu contraignante pour accélérer le processus de regroupement communal est abandonné. On se refuse à attaquer de front le volet institutionnel, on préfère engager un travail de pédagogie auprès des élus en mettant en avant les notions de projet de territoire, de réseaux d’acteurs. Ainsi voient le jour les chartes intercommunales de développement et d’aménagement, des contrats de pays, des réseaux de villes…En réalité, force est de constater que ce fut souvent le moyen de récolter des subventions dont le caractère intercommunal n’était pas évident… Mieux, et tout à fait paradoxalement, pendant cette première phase de l’histoire de la décentralisation le niveau départemental et le niveau communal en sortent renforcés, notamment par le transfert de la délivrance des permis de construire des DDE aux communes. Avec leurs POS et l’attribution des permis de construire, le droit d’usage du foncier par les élus atteint un pic historique et renforce en retour l’autonomie communale. Au final, le consensus restait bien calé sur la coopération à minima des communes à travers les SIVU, le SIVOM, le SM, les Districts.  A s’en tenir aux seuls chiffres 1985, le bilan présenté à l’époque n’est pas nul. En effet, toutes ces formes de coopération regroupaient théoriquement quelques 20 000 communes et 30 millions d’habitants. Mais cet affichage flatteur ne résiste pas longtemps à la seule question qui importe.

Mais que faisaient-ils et quelles étaient leur activité réelle ?

La réponse : tout d’abord de l’immédiat et de l’utile : l’eau, les ordures ménagères, l’hydraulique agricole. De la coopération réduite  au plus grand dénominateur commun pour tout dire. Ensuite ces groupements n’ont pas de ressources propres. Pas question pour les communes de voir s’écorner leur autonomie financière. Par ailleurs la moitié des SIVOM et les ¾ des districts ont une activité réduite ou nulle. Et jusqu’en 1999 la situation n’évoluera guère… Avec, à la clef, un gaspillage financier de plus en plus insupportable pour les finances publiques et un gaspillage des espaces de plus en plus contesté par une opinion publique sensibilisée à la qualité environnementale. A titre d’exemple. Dans le Midi de la France. Un même bassin d’emploi de 250 000 habitants comprenant 28 communes sans niveau intercommunal. Des communes farouchement concurrentes avec 32 ZA et 28 stades sans sportifs, on a pu estimer le gaspillage à 500 000 millions de francs (1999.) A l’échelle de la France le coût de cette gabegie peut être évalué à plusieurs centaines de milliards. A l’évidence, la pression sociale aidant, c’est le début de la contestation verte, l’espace est de moins en moins accepté comme une réserve infinie à faible coût d’utilisation…C’est aussi une société nouvelle qui prend forme. Une société où l’apparition de nouvelles technologies et de nouveaux moyens de transports rapides ne cesse d’accélérer la circulation des hommes, des marchandises et de l’information. On travaille en semaine à Bruxelles et on vit la fin de semaine à Narbonne. On habite à Vinassan et on commande, de son domicile, un séjour à Cuba. On est de nationalité anglaise, on réside et travaille à distance à Villesèque les Corbières et on va voir les clients 2 ou 3 jours par quinzaine en Irlande. On habite Armissan et on se rend tous les jours, pour travailler, à Montpellier et le samedi on va faire ses courses ou on va au théâtre à Narbonne. Le rapport à l’espace et au temps change. L’espace se rétrécit et le temps se contracte. Nous sommes de plusieurs appartenances, le seul point fixe restant le domicile. Nous circulons en effet à l’intérieur de plusieurs réseaux et de plusieurs espaces, qu’ils soient physiques ou virtuels. La hiérarchie s’efface devant les réseaux dans les grandes organisations étatiques, dans les grandes entreprises comme dans les relations entre collectivités locales. En fait, le mouvement décisif qui engagera véritablement le processus d’intégration fonctionnelle et financière des communes sur des territoires pertinents sera lancé par les lois de 1999 portant création de Pays, des communes de communes, des communes d’agglomérations, des CU et des SCOT. 

Il s’agit avec les CC (regroupement de communes essentiellement dans le monde rural), les CA (au moins 50 000 habitants), les CU (au moins 500 000 habitants) d’organiser des espaces de solidarité, de projet et de gestion. Avec des compétences communales obligatoirement transférées, notamment pour tout ce qui concerne l’économie et les zones d’activités, ainsi que l’aménagement de l’espace, la politique de la ville, l’équilibre social et l’habitat, eau, ordures ménagères assainissements, par exemple, pour les CA. Et un régime fiscal obligatoire pour les CA et les CU la TPU. Un pouvoir d’initiative des préfets important pour la définition des périmètres de ces futures intercommunalités concurremment avec seulement une ou plusieurs communes, et de très importantes majorations financières de l’Etat emportent l’hésitation des élus locaux et expliquent l’ampleur du mouvement. Résultat en 2004 le nombre de groupements à TPU est de 1028, ils rassemblent 14 400 communes, pour une population de 40 millions d’habitants. Manquent à l’appel 1500 CC sur les 2500 recensées, qui ne veulent rien lâcher de leur TP, et de leur autonomie fiscale… Les communes rurales font de la résistance… Et pas seulement dans le domaine fiscal. Aidées par les départements elles se sont battues d’arrache pied pour conserver intact le périmètre cantonal comme espace pertinent de solidarité économique et sociale ! Et obtenu par l’intermédiaire du Sénat, à la veille des dernières présidentielles, par le gouvernement Jospin, l’abandon de l’élection des conseillers des communautés de communes, d’agglomérations et urbaines au suffrage universel direct en 2007…

            L’axe : communes, départements, sénat, aura donc, encore une foi, retardé le processus d’intégration des institutions locales. Reste au final, malgré tout une France urbaine et suburbaine dotée d’outils de gestion et de planification en général adapté à la taille et aux périmètres d’influence de nos villes. Aux élus d’aller encore plus loin, s’ils le veulent, la souplesse de ces nouvelles institutions et les outils juridiques à leur disposition le leur permettent. Avec les SCOT, par exemple, pour planifier à moyen terme sur des échelles spatiales rassemblant, par exemple, pour la Narbonnaise, 2 agglomérations et 2 CC, et avec une force contraignante, l’usage collectif de leur sol. Avec aussi, autre exemple, la possibilité d’élargir le champ des compétences des CA, et des CU par l’usage de la définition de l’intérêt communautaire, qui ne requiert qu’une majorité de 2/3 d’élus communautaires.

Reste à savoir si l’Etat pourra suivre en dégageant, tous les ans, les ressources financières qui pourront permettre de forcer le pas. Faisons le pari que l’apprentissage de la gestion de ces nouvelles et puissantes INTERCOM modifiera en profondeur la perception que se font les maires de leur territoire communal. L’axe Groupements de Communes, Régions, Assemblée Nationale, Europe est, certes, encore jeune mais c’est bien lui qui, incontestablement, structure nos territoires. Il est bien dans ce mouvement qui déplace le pouvoir de l’Etat vers le haut : l’Europe ; et vers le bas : les régions et les groupements de collectivités. La dernière loi relative aux libertés et aux responsabilités locales d’août 2004 a accéléré sensiblement ce mouvement par des transferts très importants aux Régions et Départements. Toute l’architecture en étoile de notre système d’administration publique, n’en finit pas de réagir contre cette évolution. S’il est vrai que sa réalité institutionnelle est aujourd’hui moins prégnante, il n’en demeure pas moins qu’elle structure toujours beaucoup d’esprits et de comportements. Nous conserverons donc nos 36 800 communes, mais pour combien de temps encore et, surtout, pour exercer quelles compétences ? Dans ces temps d’internationalisation et de multi appartenances, le besoin d’identification à un territoire est de plus en plus ressenti et, j’ajouterai, de plus en plus nécessaire.

Le Pays, paradoxalement, pourrait bien retrouver, après sa disparition durant ces trois derniers siècles, cette fonction qui fut longtemps celle de la ville ou du village. Merci pour votre attention.

Michel SANTO le 30 mars 2005